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[19]但如果央地收支关系不明确，地方的未来收入就缺乏可预期性，地方债的信用就会降低，这也会增加地方债的风险。

[60]换言之，科学系统的知识生产只能够由其自身实现。尽管在直观认识上，权力媒介似乎更具备应对社会复杂性的优势，比如凭靠生产有约束力的集体决策和对强制力的垄断性使用，政治系统对其他社会系统所无法吸收的剩余复杂性进行了兜底性的处理，[46]但在规范意义上，则是一种专门从事稳定社会一般化预期的法律沟通克服了各个社会系统内部和彼此之间的运作冲突。

[37]但是，权力生产性在为个体带来积极利益的同时，也伴随着权力强制目的的达成。[23]因此，系统理论所说的媒介既不是指引介两端的中间者，也非传播学意义上的工具，而是一种使形式得以出现的可能性条件，使得事物在它之内得到规定。在系统理论看来，权力作为政治系统象征性的普遍化沟通媒介，维系着功能分化的社会结构，所以权力的媒介性具有自我限制的意义。[87]参见杨春福：《现代之后的权利观及其对中国社会转型的意义——以福柯和哈贝马斯为例》，载《江苏社会科学》2005年第1期，第121页。[85]但是，我们仍然需要认识到权力生产性所带来的去分化影响，在两种权力理论的对比中，寻找消解两者理论冲突之策，以此来维系功能分化的社会结构。

[96]See Niklas Luhmann, Trust and Power, translated by Howard Davis, John Raffan Kathryn Rooney, John Wiley Sons Ltd, 1979，p.168. [97]高鸿钧等：《商谈法哲学与民主法治国——〈在事实与规范之间〉阅读》，清华大学出版社2007年版，第249页。此外，福柯还将所有的力量关系误解为权力的普遍化，而这对于同属批判理论阵营的哈贝马斯而言，实际则是权力对社会各个领域的入侵。然而时至今日，我国的财政法学者仍在不断地探讨中央与地方财权、事权以及支出责任的关系问题。

即当地方政府面临破产时，地方政府可提高税率或收费比率，增加财政储备，以提高偿债能力。禁止中央银行购买各州的政府证券、将州债券转为联邦公债(地方债)和授予担保。《财政部关于对地方债实行限额管理的实施意见》也规定，列入风险预警范围的地方各级政府……通过控制项目规模、减少支出、处置资产、引入社会资本等方式，多渠道筹集资金消化存量债务。毫不夸张地说，我国地方政府债务风险产生的根源在于宪法体制，如果预算的议会中心主义原则以及人大对政府预算的刚性约束确立的话，地方政府的发债权便能得到有效控制，从而能在源头上防范地方政府的债务风险。

改革以后，地方政府可以自主发行地方政府债券。[23]此后，市政债券逐渐发展起来。

民主理财意味着财政议会主权对财政行政主导的否定，虽然政府作为人民财产代理人的身份没有改变，但政府财政权力形成于、受制于代议机构。[15]有鉴于此，自2003年以来，德国后代人权基金会(Foundation for the Rights of Future Generations，简称FRFG)提议在宪法中加入代际公正基本原则的宪法修正案。与行政机关的首长负责制不同，人大是合议制机关，审议的事项由集体决议，因此，人大对集体决议的结果应当集体负责，人大常委会领导不应当承担个人责任。这一原则切断了地方政府对中央政府的财政依赖。

地方政府破产对地方经济负有重大负面效应，对其他地方也会产生传导效应。就总体而言，地方政府的破产机制应该由两部分组成，首先是事前控制和规范，预先防范地方政府财政恶化陷入破产的境地，其次是地方政府破产时的重整。众所周知，地方政府对外发行债务时，是以未来税收及其他财政收入作为担保的，如果央地收入规则明确，地方政府的未来收入是可以测定的，通过对未来收入规模与借债数量的对比，评估机构可以对地方债的信用进行评级，为债券投资者决策提供必要的参考。七、余论 地方债作为公债，属于公法范畴，相应地，地方政府破产应当纳入公法调整的范围。

美国的州与市之间可视为中央与地方的关系，但州不决定市政债券的发行，而是通过立法将市政债券纳入法律控制体系中。地方政府破产应当由行政机关介入还是由司法机关主持，各国采用的模式不同。

[30]经过破产的一系统重整措施，使地方政府尽快恢复财政公信及偿债能力。[19]但如果央地收支关系不明确，地方的未来收入就缺乏可预期性，地方债的信用就会降低，这也会增加地方债的风险。

五、地方政府债务风险的公平性保障——司法监督 地方政府破产的债务风险是地方财政主体性失灵的体现，是地方自主治理机制出现了外部效应的结果，此时，对地方政府进行外部干预是必要的。然而，中央财权增加，却没有相应增加事权。2016年11月，国务院发布的《地方政府性债务风险应急处置预案》(以下简称《预案》)，应当被认为是我国关于地方政府债务风险的应对机制。[24]参见刘晓风：《美日法地方债制度的变迁及特点》，载《中国财政》2010年第6期。[29]而且在实践中，州政府往往还会参与债务重组，缓解地方政府破产期间的流动性困境，即通过向地方政府提供信用担保、提供贷款、协助偿还债券、技术援助等措施化解债务风险，实现财政复兴。如果州总债务在四月期结束时超出了其上限，它必须在下面的三个四月期结束前减至法定上限之内，第一个四月期最低削减不少于25%。

因此债权人最为有效的救济方式就是向法院申请对地方政府未来税收的执行令，但即便如此，地方政府的税收收入仍必须首先满足其提供基本公共服务的需要，即地方政府的必要运营费用在破产程序中必须优先于一切普通债权得到满足，如有剩余才能分配给债权人。地方债券基本上分为普通债券和公共债券。

[33]笔者认为，这不符合宪法中关于国家机构的组织原则。宜良县人大常委会出具决议，承诺将该笔融资资金列入县本级财政公共预算，按时足额偿还贷款本息。

但由于财政上的高度集权，日本地方政府举债受到严格限制。地方政府债务风险可能会导致地方政府的权力被取代。

其次，提供的基本公共服务只能是基础性标准，即破产后的地方政府提供的公共服务不可能达到破产之前的水平，其服务的品质和范围应当有一定的限缩，只要能够维持公共秩序的正常运行，不出现重大的公共安全和秩序危险即可。然而，长期以来我国对政府破产却讳莫如深，因为破产对于公有制经济与社会主义国家来说是禁忌。因此，防范地方政府破产风险的最根本措施是保障公民对地方政府的选举权及对官员的选择权。但受州监督的公法人的财产，在州法有特别规定时则可以进入破产程序。

因此，上级政府参与下级政府债务重整，自然会维护政府的共同利益而不利于债权人。前者强调上级政府的积极干预，程序简单、效率较高，但容易导致行政擅断和偏私。

[37]See Kevin A. Kordana, Tax Increases in Municipal Bankruptcies, 83 (6) Virginia Law Review, 1055-1058(1997). 作者简介：王世涛，法学博士，大连海事大学法学院教授。因为，公共财政的权利主体是人民，国家只不过作为代理人对人民财产进行管理和经营。

这是因为我国现行《宪法》关于央地关系的体制上的弊病是财政法无法解决的。根据《宪法》第96条、第99条的规定，作为地方国家权力机关，地方各级人大有权审查和决定地方的经济建议和公共事业建设计划，有权批准当地的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告。

但是这仍须得到他自己的同意，即由他们自己或他们所选出的代表所表示的大多数的同意。后者是下策，但却构成地方政府破产机制的主要内容。如果中央政府对出现债务风险的地方政府给予救助，地方政府有了承担债务的依靠，会失去财政的自我约束能力，从而产生道德风险，而且对其他地方政府会形成扩散效应。然而，随着国家从自由法治国到社会福利国的转变，人们对政府提供公共服务的诉求在不断增长，小政府、少税收的理论被修正，其直接的结果是公共服务的价格虚高。

财政民主基本上包括两个方面的内容，即：必须保障人民真正行使财政事务的权力。截至2016年，贵州和辽宁的债务率分别达到120.2%、197.47%，云南和内蒙古的债务率分别为111.23%、104.7%，均超过国际上100%债务率红线。

美国联邦宪法第十修正案规定：宪法既未委托给合众国，亦未禁止各州(使用)的权力，分别被保留给各州或人民。政府其实就是纳税人财政资金的经营者，经营不善就应当对纳税人负责。

我国各地的地方债也出现了类似的情形。尽管我国经历了经济市场化的改造，企业破产得到理念与制度的认同，政府破产却仍处于意识形态的禁区。